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長空無二 | 1st Jun 2012 | 長空子隨筆 | (714 Reads)

五月二十五日,高等法院判決立法會議員梁國雄的司法覆核申請失敗(HCAL000064_2012),法院拒絕介入中止立法會全體大會就「替補機制」立法 二讀辯論的主席裁決。簡言之,即高等法院拒絕介入立法會的立法過程(pre-enactment intervention)。

 

根據基本法第八十五及一百五十八條,香港法院在高度自治的範圍内,在裁決案件時有權解釋基本法。由此引伸,香港法院有權裁決立法會所通過的法例違反基本法 而失效,以保障基本法賦予香港市民的權利。另一方面,根據基本法第七十三條,立法會是香港唯一的立法機關,有權立法、修法和廢法。換言之,儘管法院有權裁 決立法會的決定是否符合基本法,它只有司法和釋法權,並無淩駕立法會的立法權。可是,在基本法中並無訂明香港法院是否有權秉捍衛基本法之大義,干涉或參與 立法會的立法過程。在梁國雄的司法覆核申請中,此乃法院首要解決的核心法律問題。

由於基本法訂明香港採用習慣法系統,故此,香港法院在解釋基本法時,可參考普通法國家的慣例,按「目的為本原則」(purposive approach),判斷在基本法中是否默示了(by inference)法院有權介入立法會的立法過程。

根據英國《The Bahamas District of the Methodist Church訴Symonette》案,法院裁定,除非國會行將對社會產生嚴重損害並構成不公(substantial damage or prejudice),而且日後將無法補救(immediate and irreversible consequence),否則,法院的司法權力決不能伸延至國會牆内(The courts will not allow any challenge to be made to what is said or done within the walls of Parliament in performance of its legislative functions)。就算在立法過程中有不符常規的情況,國會依然有絕對權力去自行處理(exclusive control over the conduct of its own affair),不勞法院越俎代庖(Alleged irregularities in the conduct of parliamentary business are a matter for Parliament alone)。

雖然在上訴庭和終審庭設有少數服從多數的合議制,法院進行裁決時,基本上不奉行民主原則,乃按個別法官的主觀判斷作裁決。邏輯上,若法院有權在立法過程中 隨意介入,則民選的立法機關,在未直接或間接取得司法機關的同意前,不可能完成立法。如此,司法機關將可操控立法機關所立之法。另一方面,司法機關又以最 高級別的幾位法官的判斷為最終依據,解釋法律和作出判決。如此,最高級別的幾位法官或任命他們的個別人士或團體,將成爲一手包攬立法和司法之最高權力者。 爲避免法院(或任命法官的人士或團體)演變成獨裁者,在民主社會中,決不容法院隨意介入民選立法機關之立法過程。有論者調侃此次高等法院不願介入立法會主 席裁決,乃「三權合作」(即違反權力分割原則(separation of powers)),若非有意顛倒是非,就是在法理上無知。

高等法院認爲,立法會乃政治利益團體互相角力和協商的場所,乃化解政治爭議和社會矛盾所必由。雖云立法會乃立法機關,可是其中的一切爭論皆涉政治,必須以 政治手腕而非法律程序去解決。就算立法會所通過的法律涉嫌違憲,但法院仍需等候法案通過成爲法律後,方在日後的訴訟中按基本法規定去處理,而非急不及待在 立法會辯論過程中插手。否則,立法會在法院的一再干擾下,將無法履行基本法中規定的立法功能,而干擾立法會的法院自己亦跡同違反基本法。司法機關自己也非 法操作,不但荒謬,更是文明社會的大災難。爲了維護社會公益,避免獨裁,普通法法官皆嚴格自律,緊守權力分割的優良傳統,避免介入立法機關中的政治爭議 (political impartiality)。

可是,法院作爲司法者,具有捍衛憲法的天然責任。故此,普通法容許法院在極不尋常的情況下(「不尋常事態」),合法地違反權力分割原則,為捍衛憲法介入立 法機關運作,糾正某些違憲行爲,以避免立法會犯下不可逆轉的嚴重過失,損害香港公衆利益。而梁國雄在本次司法覆核申請的理據亦在此。

既然香港法律容許法院在「不尋常事態」下介入立法會,然本次中止辯論的主席裁決是否構成法律所必需的「不尋常事態」?高等法院的判斷是否定的。首先,法官 判斷立法會議員的發言權乃受基本法及立法會會議常規所保護。可是,會議常規中卻有相關條文,規限議員的發言次數和時間。雖然基本法中沒有訂明這些限制,但 上述事實表明,爲了保證立法會能有效履行基本法所賦予的職能,法律上必須承認有關議員的發言限制。故此,基本法賦予議員在立法會上的發言權,決不可引申成 不受任何限制的個人權利。

法院同意立法會主席的觀點,謂立法會的動議辯論,乃在完善法案,通過立法。故此,立法會主席有責任保證議員有充分的時間互相辯論、陳述觀點並爭取支持。同 時,立法會主席也有責任維持會議的秩序和效率。假設反對議案的議員可無限制地發言,以圖無限期拖延票決以達到其政治目的(obstruct the legislative process),則立法會將功能全失(hijacked by a handful of legislators for an indefinite period of time)。把議員受保護的發言權引申成「無限制發言權」或「拉布權」(right to filibuster),將與基本法第七十三條發生衝突。故此,法官判斷基本法並無授予議員「拉布權」,只要主席給與充分的辯論時間,及後運用權力中止冗 長辯論,不但無剝奪基本法授予議員的立法權和發言權,而且是應有之義(the President has a constitutional duty to ensure that proper conduct of business in the Legislative Council is not derailed)。

梁國雄敗訴後曾向記者投訴,稱他一早明白議員並無「拉布權」。而他申請司法覆核的原因,是指控立法會主席違反會議常規。他認爲敗訴的原因是法官沒有聽明白 他的理據。其實,法官在判詞中,早強調會議常規是立法會的内部事務,立法會可隨時更動之。故此,不符合會議常規(non-compliance with the internal rules)和違反基本法(procedural constitutionality)不能相提並論。前者是立法會自己的程序和政治問題,後者才是必須法院介入的法律問題。法官強調,立法會主席的決定乃 受其同僚及社會大衆的評價和挑戰。他既身為民選議員,亦必須爲其政治決定負上責任。故此,法官認爲立法會已能在政治上自行解決議員或主席不符常規的言行或 決定,就此法院根本無須介入。所以,法院只需就主席行使權力本身是否合乎基本法作出裁決。

最後,法官判斷「替補機制」通過後,社會大衆仍有充分時間就其合法與否提出司法挑戰。故此,立法本身並不會馬上構成無法彌補的嚴重損害或不公。故此法院裁 定,立法會主席合法地行使其權力中止冗長辯論,議員的憲法權利並未受損,而通過法案亦不會構成即時和無法彌補的危險或損失。由於並未發生「不尋常事態」, 故此法院不應違反權力分割原則。

此裁決確立了在基本法框架下司法和立法機關、法官和立法會主席之間的清晰憲法權力關係,實踐了基本法和普通法下的權力分割原理,足可垂範後世。

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原文分析摘要:

法官的判斷基點乃是否發生「不尋常事態」。
梁國雄投訴主席不依常規,構成「不尋常事態」。
但法官認爲不依常規本身並不重要,重點是主席不依常規是否對社會構成嚴重而不可彌補的損害。在本案中,主席不依常規的後果是中止辯論。而中止辯論的可能後果是通過「替補機制」立法。法官認爲,就算通過該法案後發現有違反基本法的疑點,市民(例如梁國雄自己)可申請司法覆核挑戰它。由於有一般適用的司法途徑更 正該法案之誤區(如有),故此立法本身並不會對社會構成嚴重而不可彌補的損害。既然主席裁決不構成不可彌補的損害,故此不依常規的主席裁決並非「不尋常事 態」。既無「不尋常事態」,法院遂依慣例,不介入立法會的事務,保持政治中立。
法院保持政治中立乃法治的基礎。本案不但申明了此重點,同時引入「不尋常事態」此介入理由,可謂照顧周全。